تأملی بر خاستگاه و پیامدهای نهادینه نشدن امور

جمهوری اسلامی: نماد نهادستیزی

♦ یوحنا نجدی | دوشنبه, ۱۴م آذر, ۱۳۹۰

امتیاز بدهید
VN:F [1.9.22_1171]
Rating: 4.0/5 (2 votes cast)

درباره مشکلات و تناقض های بنیادی نظام جمهوری اسلامی، به مثابه یک نظام سیاسی غیردموکراتیک و ناکارآمد، تاکنون مقالات و گفتارهای زیادی منتشر شده است؛ با این وجود هنوز جنبه های متعددی از این موضوع مغفول مانده که به گونه ای علمی و آکادمیک می توان درباره آنها به بحث نشست. این نوشتار سعی می کند به صورت اجمالی به «فقدان نهادسازی» یا «عدم نهادینه شدن» امور در نظام جمهوری اسلامی و همچنین مهمترین پیامدهای آن بپردازد.

طرح مساله
در میان مکالمات روزمره مردم عادی در ایران بسیار شنیده می شود که «کشور حساب و کتاب ندارد» و مشخص نیست که فردا یا همین چند ساعت بعد چه اتفاق غیرمنتظره ای در کشور رخ خواهد داد. برای این موارد ناگهانی و پیش بینی نشده، گستره وسیعی را می توان در نظر گرفت؛ از تعطیل شدن چند روزه کشور تا انحلال سازمان های دولتی و غیره. به عبارت بهتر، شهروندان در ایران تقریبا به فقدان ثبات و شنیدن خبرهای پیش بینی نشده طی سه دهه گذشته و بویژه در شش سال اخیر عادت کرده اند.
یادداشت پیش رو معتقد است که این مساله تاحدود زیادی ریشه در نهادینه نشدن امور، فقدان نهادهای کارآمد و شخصی شدن برخی از مهمترین تصمیمات کشور دارد. محققان علوم سیاسی از دیرباز تاکنون ویژگی های سیاسی و پیامدهای مختلف این معضل را در عرصه های مختلف مورد بررسی قرار داده اند. توجه کنیم که منظور از نهاد، هم شامل نهادهای دولتی و هم نهادهای کلان غیردولتی بویژه در عرصه اقتصاد است.

تحقیقات پیشین
لری دیاموند در «توسعه دموکراسی: به سوی تثبیت» (۱۹۹۹) درباره مهمترین نیازهای ضروری برای ایجاد اعتماد میان مردم و حکومت به سه عامل زیر اشاره می کند: تعمیق دموکراسی، عملکرد مناسب دستگاه حاکم و دیگری عاملی که از آن با عنوان Political Institutionalization یا نهادینه سازی سیاسی یاد می کند. دیاموند بر این باور است که برای حکومت ها لازم است که به منظور نهادینه شدن عرصه سیاست، به سمت «روتینیزه شدن» «قابل پیش بینی ساختن رفتارها و عملکردها» حرکت کنند و در واقع نوعی Predictable Patterns در عرصه های مهمی چون سیاست و اقتصاد تعریف کنند. (Diamiond 1999:75)
مایکل راک در مقاله ارزشمندی با عنوان «فساد و دموکراسی» (۲۰۰۷) در بررسی مصائب دموکراسی های جوان و راه های برون رفت از آنها می نویسد: «نکته طلایی این است که دموکراسی های جوان پس از کسب حداقلی از ثبات و آرامش باید هرچه زودتر نهادهای خوب و قابل اعتمادی بنا کنند.» راک در توضیح منظورش از «خوب» و «قابل اعتماد بودن» نهادها بیش از هرچیز بر شفافیت و قابلیت حسابرسی از آنها تاکید و اضافه می کند که دموکراسی های جوان ذاتا شکننده اند بویژه در حضور گروه ها و عواملی که خواستار بازگشت به نظام غیردموکراتیک پیشین هستند. با این وجود، تنها از طریق چنین نهادهایی است که دموکراسی های نوپا می توانند رفته رفته از حالت نوزادی خارج شوند و به حیات خود ادامه دهند. (Rock M.T: 2007)
مارشال و جگرز، سال ۲۰۰۲ در دانشگاه مریلند امریکا یک فرمول و بانک اطلاعات برای اندازه گیری وضعیت دموکراسی در کشورهای مختلف به عنوان Polity IV ارائه کردند. یکی از سه معیار مستقل آنها در تحقیق شان توانایی نظام های سیاسی در ایجاد و استمرار نهادهای توانمند و موثر است. براساس این تحقیق، هرچقدر این مولفه در نظام های سیاسی از شرایط بهتری برخوردار باشد، از ویژگی اتوکراسی آنها کاسته و بر خصوصیات دموکراتیک شان افزوده می شود. به باور مارشال و جگرز، نهادینه شدن دموکراسی ها مستلزم اعمال مدیریت اجرایی و تاثیرگذاری حکومت از طریق فرآیندهایی است که بازیگر اصلی این فرآیندها، نهادها هستند..(Marshall, M. G., and Jaggers, K: 2002)
مقاله فلوریان جانگ و اووه ساند با عنوان «نابرابری، توسعه و ثبات دموکراسی» که چندی پیش در ماه می ۲۰۱۱ منتشر شد قبل از هرچیز به این مساله می پردازد که نهادهای سیاسی در دموکراسی ها غیر از رشد قانونگرایی، شفافیت و سایر پیامدهای اغلب سیاسی اش، حتی به رشد اقتصادی و بهبود شاخص های آموزشی شهروندان نیز می انجامد. مطالعه آنها در بررسی سه بی ثباتی عمده در تاریخ سیاسی آلمان طی سال های ۱۸۷۱، ۱۹۱۸-۱۹۱۹ و ۱۹۴۵ مجددا به این نتیجه می رسد که فقدان نهادهای کارآمد چگونه به بازتوزیع نابرابری ها و سپس بی ثباتی و از هم گسیختگی سیاسی در برهه های حساس تاریخ معاصر آلمان دامن زده است. (Jung, F and Sunde, U: 2011)

رضاشاه: پدر نهادسازی در ایران
در تاریخ معاصر ایران، نخستین کوشش ها برای ایجاد نهادهای مختلف در عرصه های سیاسی، اقتصادی و آموزشی توسط رضاشاه صورت گرفت. اگرچه هنوز هم برخی «تجدد آمرانه» وی را سخت مورد انتقاد قرار می دهند و از آن با برچسب «شبه مدرنیسم» یاد می کنند اما از یاد نبریم بسیاری از نهادهایی که هفت دهه پیش او بنا کرد امروزه همچنان به حیات و فعالیت موثر خویش ادامه می دهند و جایگزینی برای آنها تولید نشده است.
رضاخان، دانشگاه تهران را در سال ۱۳۱۳ بنا کرد؛ قضاوت را از شکل ریش سفیدی و کدخدامنشی خارج و به صورت دادگستری برمبنای علم حقوق درآورد؛ بودجه قابل توجهی برای توسعه زیرساخت های کشور تخصیص داد و وزارت صنایع و بازرگانی توسط وی بنیان گرفت. نیروی پلیس شهری (شهربانی) و پلیس روستایی (ژاندارمری) نخستین بار توسط رضاخان در ایران شکل گرفت؛ نخستین تقسیمات استانی و همچنین شبکه گسترده اداری و بوروکراسی در سراسر کشور تعریف شد.
«علی اکبر داور» (۱۳۱۵-۱۲۴۶) یکی از نزدیک ترین افراد به رضاخان؛ نقش مهمی در این باره ایفا کرد؛ این تحصیلکرده رشته حقوق در دانشگاه های سوئیس با همراهی گروهی از کارشناسان فرانسوی، وزارت عدلیه را سر و سامان داد؛ اداره ثبت احوال کشور را بنا کرد و نخستین اقدام ها را برای ثبت اسناد و مالکیت در کشور آغاز کرد. جدول زیر از کاهش بودجه وزارت جنگ از ۸/۳۸ درصد (بودجه عمومی دولت) در سال ۱۳۱۳ به ۲/۱۴ درصد در سال ۱۳۲۰ خبر می دهد، در حالیکه بودجه وزارت صنایع و بازرگانی در سال ۱۳۲۰ نسبت به سال ۱۳۱۳، ۵۰ برابر افزایش یافت.

بنابراین اگرچه شاخص دموکراسی (Polity Index) در ایران اواخر دهه ۱۳۱۰-۱۳۰۰ برابر با ۱۹۳۰ میلادی به «۸-» رسید که چیزی در همسایگی دیکتاتوری است، اما نهادینه سازی مناسبات کلان کشور و نهاد سازی های اولیه در ایران بویژه در عرصه های اقتصاد، بروکراسی و آموزشی یادگار ارزشمند رضا خان برای ایرانیان محسوب می شود. (Farzanegan: 2009)
در دوران محمد رضا شاه بنا بر دلایل متعددی از شتاب این فرآیند بصورت محسوسی کاسته شد. با این وجود مهمترین اقدام قابل ذکر محمد رضا شاه در زمینه نهادسازی، تاسیس «سازمان برنامه» در سال پر آشوب ۱۳۳۴و در اوج رابطه ایران و آمریکا و همزمان با افزایش درآمدهای حاصل از فروش نفت بود. سازمان برنامه، چندی پس از تاسیس، «برنامه هفت ساله دوم» (۴۱-۱۳۳۴) را تهیه و مسئولیت اجرای آن را بر عهده گرفت که عمدتا شامل برنامه هایی برای توسعه عمرانی و اقتصادی کشور و همچنین نحوه تخصیص بودجه بدین منظور بود.

جمهوری اسلامی؛ عصر واژگونی ها
هنوز چندی از پیروزی انقلاب اسلامی سپری نشده بود که آیت الله خمینی بسیاری از نهاد ها را «دولتی» نامید و مهمتر از آن، در فصل «اقتصاد و امور مالی» قانون اساسی جمهوری اسلامی، نظام اقتصادی کشور را به سه بخش عمومی، تعاونی و خصوصی تعریف کردند. با این توضیح که دست کم ۸۰ درصد اقتصاد ایران بطور مستقیم و غیر مستقیم در اختیار دولت قرار دارد. (Mahnaz Zahirinejad: 2010)
پس از بی ثباتی سال های اول انقلاب و سپس ۸ سال جنگ تحمیلی، اکبر هاشمی رفسنجانی اگرچه بر اهمیت نهادسازی و بویژه نهادهای غیر دولتی در بخش خصوصی برای توسعه و بازسازی کشور باور داشت اما کمبودهای مالی ناشی از پیامدهای جنگ و افت بهای جهانی نفت و همچنین ساختار سیاسی نسبتا جدید ایران بعد از فوت آیت الله خمینی فرصت چندانی را برای ایجاد و بسط نهادهای قدرتمند در کشور ایجاد نکرد. فراموش نکنیم که معدل صادرات نفت ایران در سالهای ۷- ۱۹۸۶ به روزانه ۳/۱ میلیون بشکه در روز محدود شد؛ از سوی دیگر، سنگ اندازی های مجلس چهارم محافظه کار و رهبری جدید ایران، تلاش های برخی تکنوکرات های نزدیک به هاشمی رفسنجانی برای تغییر و اصلاح قانون اساسی به منظور جذب سرمایه خارجی را با شکست مواجه کرد.
سیدمحمد خاتمی که با وعده اصلاحات و توسعه سیاسی به قدرت رسید، بلافاصله اجرای اصل یکصدم از فصل هفتم قانون اساسی یعنی شوراهای شهر و روستا را تحقق بخشید؛ علاوه بر این، بسیاری از نهادهای غیردولتی، روزنامه و احزاب پدید آمدند. خاتمی در شرایطی به قدرت رسید که بهای نفت تا بشکه ای ۸ دلار کاهش یافته بود اما روند آهسته افزایش بهای نفت و همچنین اتخاذ سیاست خارجی معتدل دولت اصلاحات رفته رفته به جذب سرمایه خارجی در ایران کمک کرد که از آن جمله می توان به سرمایه گذاری شرکت های وابسته به توتال در بخش نفت و پتروشیمی در اکتبر ۱۹۹۸ و همچنین سرمایه گذاری های فرانسه و ایتالیا در جزیره خارک در ماه مارس ۱۹۹۹ اشاره کرد. (Sebetghadam:2005/2006)
با این وجود، یکی از مهمترین اقدام های سیدمحمد خاتمی، تاسیس «حساب ذخیره ارزی» در سال ۱۳۷۹ با هدف انباشت مازاد درآمدهای حاصل از فروش نفت در این حساب بود که می توانست از تاثیر منفی شوک های نفتی بر پیکره اقتصاد ایران جلوگیری کند. (Shayerah Ilias: 2008) خاتمی در این باره از تجربه کشور نروژ در تاسیس صندوقی برای انباشت درآمدهای حاصل از فروش نفت با عنوان Norwegian Government Pension Fund بهره برد که اغلب اهدافش مربوط به بهبود شرایط اجتماعی و اوضاع بیمه و بازنشستگی برای جمعیت مسن نروژ بود.
سرانجام شکست جنبش اصلاحات، عملا همه این نهادهای نوپا را همچون «خانه ای روی آب» به اضمحلال رساند و دولت اصولگرا آشکارا کمر به همت ویران سازی معدود نهادهای ایجاد شده بست.

احمدی نژاد؛ نماد نهادستیزی
محمود احمدی نژاد اما اساسا اعتقادی به نهادسازی و روتینه شدن امور ندارد؛ آنچنانکه در انتخابات ریاست جمهوری ۱۳۸۴ بدون حمایت هیچ حزبی و با اتکا به هیئت های مذهبی و البته حمایت پنهان هسته های اصلی قدرت در ایران همچون بیت رهبری و سپاه پاسداران به قدرت رسید. رفتارهای عمیقا پوپولیستی و وعده های عوام فریبانه ای چون آوردن پول نفت بر سفره های مردم یا معرفی آقازاده های آلوده به فساد اقتصادی نه تنها تاکنون عملی نشده بلکه در فرآیندی معکوس به فساد اقتصادی بیشتر و بزرگ ترین اختلاس های تاریخ این سرزمین انجامیده است.
رییس دولت نهم که آن زمان سخت مطلوب بیت رهبری بود با گفتن جمله مشهورش «حالم از دموکراسی بهم می خورد» عملا تکلیف خود را با بسیاری از مفاهیم روشن کرد. با این وجود تنها به چند نمونه از مهمترین موارد نهادستیزی طی شش سال اخیر خواهیم پرداخت.
احمدی نژاد، چندی پس از ریاست جمهوری، حساب ذخیره ارزی را به «صندوق» ذخیره ارزی «تغییر نام» داد تا زمینه برای «تغییر ماهیت» آن فراهم شود. وی سپس از مجلس هفتم خواست که تقریبا یک سوم موجودی صندوق، به «صندوق مهر اما رضا» منتقل شود. توجه کنیم که احمدی نژاد همزمان با افزایش بی سابقه بهای نفت به قدرت رسید اما نه تنها بر موجودی این صندوق چیزی اضافه نشد بلکه احمدی نژاد طی اقدامی ناگهانی در اردیبشهت ماه ۱۳۸۷ هیئت امنای این صندوق را منحل و وظایف آن را در معاونت های کمیسیون اقتصادی دولت ادغام کرد تا در حالی زمینه برای برداشت های پنهانی و بی حساب و کتاب از این صندوق فراهم شود که بهای جهانی نفت به بشکه ای یکصد دلار رسیده بود. بدین ترتیب، یکی از نادرترین برنامه ها در زمینه نهادینه شدن امور که توسط دولت خاتمی و در چارچوب تاسیس «حساب ذخیره ارزی» صورت گرفته بود، بیش از هفت سال دیری نپایید و به دست دولت اصولگرا که به تعبیری «دولت مطلوب نظام» تلقی می شد، جوانمرگ شد.
سازمان مدیریت و برنامه ریزی به عنوان یکی از قدیمی ترین نهادهای اقتصادی کشور – که پیشتر درباره اش توضیح دادیم- دیگر نهادی بود که انحلال آن در شامگاه ۱۸ تیرماه ۱۳۸۶ در یک ‎صد و سی‎ و سومین جلسه شورای عالی اداری به ریاست محمود احمدی نژاد به تصویب رسید و وظایف آن به دو معاونت «معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور» و «معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راه‎بردی رییس‌جمهور» منتقل شد. به عبارت بهتر، این نهاد دیرپا به «حیات خلوت دولت» تبدیل شد و جز نام از آن چیزی باقی نماند.
سفرهای استانی متعدد دولت طی شش سال اخیر نمونه آشکاری از اقدام های شخصی، شتابزده و غیرکارشناسانه ای است که نه تنها بسیاری از آنها اساسا پیگیری و اجرا نمی شوند بلکه عدم تحقق آنها به خشم و نارضایتی بیشتر مردم نیز دامن زده است. به این مجموعه البته می توان سیاهه بلندتری افزود ازجمله تعطیلی ناگهانی و پیش بینی نشده چند روز کاری که ضررهای اقتصادی، فشار به سیستم بانکی و حتی تلفات جانی در جاده ها برای تسریع در استفاده از تعطیلات را می توان از بدیهی ترین تبعات آن دانست.
انتشار خبر انحلال «دانشگاه علوم پزشکی ایران» با داشتن ۱۶ بیمارستان بزرگ در تهران و شهرستان ها، شش هزار دانشجو و همچنین ۱۳ هزار نیروی انسانی در غروب دومین جمعه آبان ماه ۱۳۸۹، دیگر اقدام قابل اعتنا و ناگهانی وزارت بهداشت دولت اصولگرا محسوب می شود که این نهاد علمی با قدمت ۳۷ ساله را یک شبه ویران و طبق معمول آن را در سایر نهادهای مشابه در کرج و تهران ادغام کرد. در عرصه سیاسی نیز البته نیازی به توضیح نیست که نه تنها حزبی تشکیل نشد بلکه مهمترین احزاب سیاسی اصلاح طلب بعد از انتخابات مخدوش و متقلبانه ۱۳۸۸ رسما منحل شدند و بزرگ ترین گردهمایی های سیاسی اصولگرایان در آستانه انتخابات نیز تحت عنوان کلی «جبهه» صورت می پذیرد.
در غیاب نهادها، «روابط شخصی» جایگزین ضوابط نهادی می شوند و از این رو، یکی از تبعات گریزناپذیر عدم نهادینه شدن امور، «قانون گریزی» های فزاینده در نظام جمهوری اسلامی است که وضعیت آن را می توان در گزارش سازمان Woildwide Governance Indicators درباره کیفیت و میزان اجرای قانون در ایران مشاهده کرد:

نمودار فوق نشان می دهد که کیفیت اجرا و التزام به قانون، فارغ از همه کاستی های موجود در قانون اساسی جمهوری اسلامی، در چه وضعیت نامطلوبی است به گونه ای که آن را می توان همردیف کشورهای درگیر کشمکش های داخلی دسته بندی کرد.

پایان بندی: پیامدهای گریزناپذیر نهادستیزی
نطفه جمهوری اسلامی، در غیاب نهادسازی و ساز و کارهای روتینه بسته شد؛ آنچنانکه از همان سال های نخستین، رهبری کاریزماتیک آیت الله خمینی اساسا چیزی جز رابطه مراد و مرید و نوعی «معنا درمانی» برای پیروان نیست که در این شرایط قطعا نیازی به نهادینه شدن روابط احساس نمی شود؛ هرچه رهبر کاریزما اشاره کند در آن واحد به «قانون» و حتی «فضیلت» تبدیل می شود. به همین دلیل است که پس از مرگ آیت الله خمینی، کاست روحانیون در جمهوری اسلامی تلاش کرد که رهبری کاریزماتیک را به رهبری قانونی تبدیل کند تا توجیهی برای استمرار نظام ولایت فقیه فراهم شود.
به طور خلاصه، مهمترین پیامدهای ملموس نهادینه نشدن امور در جمهوری اسلامی را می توان شامل فساد اداری-اقتصادی، قانون گریزی، شخصی شدن روابط سیاسی و اداری، بی ثباتی و حتی بی میلی سایر کشورها به سرمایه گذاری در چنین کشورهایی دانست.
در تحلیل کلی، جمهوری اسلامی مشخصا نظامی نهادستیز است که این روحیه نه تنها ناخواسته نیست بلکه به شکل معناداری لازمه استمرار نظام های سیاسی استبدادی و غیردموکراتیک است. به عبارت بهتر، از طریق رویکردهای هیئتی، زودگذر و غیرنهادینه است که می توان هر قانونی را دور زد و نادیده گرفت و از سوی دیگر، رانت درآمدهای نفتی نیز این انگیزه را برای عالی ترین مسئولان اجرایی ایجاد می کند که با در هم کوفتن معدود نهادهای موجود و جلوگیری از ایجاد نهادهای غیردولتی، بی هیچ دغدغه ای، آنگونه که می پسندند درآمدهای نفتی را خرج یا پس انداز کنند.

پی نوشت:
۱- Diamond, L., (1999), “Developing democracy: Toward consolidation”, Baltimore: Johns Hopkins University Press.
2- Marshall, M. G., and Jaggers, K., (2002), “Polity IV project: Political regime characteristics and transitions, 1800-2002”, Center for International Development and Conflict Management. College Park: University of Maryland.
3- Rock M.T., (2007), “Corruption and Democracy”, DESA Working Paper No. 55
4- Jung, F and Sunde, U, “Inequality, Development, and the Stability of Democracy- Lipset and Three Critical Junctures In German History”, , ۲۰۱۱٫
۵- Shayerah Ilias, “Iran’s Economy”, Congressional Research Service Report for Congress (Updated June 2008),
Available at: http://fpc.state.gov/documents/organization/107234.pdf (Accessed January 27, 2011).
6- Mahnaz Zahirinejad, “Oil in Iran’s foreign Policy Orientation.” Journal of Peace Studies 17, no.4 (2010).
7- Mohammad Reza Farzanegan, and Friedrich Schneider, 2009 “Factionalism, Oil and Economic Growth in Iran: Where is the Curse?”, University of Magdeburg, available at: http://www.socialpolitik.ovgu.de/sozialpolitik_media/papers/Farzanegan_Mohammad_Reza_uid912_pid821.pdf (Accessed 22 June 2011).

8- Sebetghadam, M (2005/2006), “Energy and Sustainable Development in Iran”, HELIO International Sustainable Energy Watch 2005/2006

9- محمدعلی همایون کاتوزیان، اقتصاد سیاسی ایران، نشر مرکز، تهران، چاپ شانزدهم، (۱۳۸۹)

جمهوری اسلامی: نماد نهادستیزی, ۴٫۰ out of 5 based on 2 ratings

نظرات شما

 
  1. آرمان شگرف نخعی says:

    با سپاس فراوان از نوشتارتان می خواستم بپرسم آیا نهاد سازی در جهت کمک و حمایت در پیشرفت دموکراسی در جوامع صرفا از طریق دولت ها قابل اجرا است و یا نهاد های مردمی مانند احزاب و ان جی او ها هم می توانند در تشکیل نهاد هایی در جهت نیل به دموکراسی پایدار اقدام نمایند و اصولا نقش مردم در شرایطی که دولت ها مانند مثال فوق التزامی به ایجاد نهاد ها ندارند که حتی با آن ها برخورد هم میشود چیست ؟
    با سپاس مجدد

نظر شما چیست؟