رضا قاضی نوری

خصوصی‌سازی بخش شرقی در تاریخ اقتصادی اتحاد دو آلمان – قسمت دوم

♦ رضا قاضی نوری | دوشنبه, ۱م آبان, ۱۳۹۱

امتیاز بدهید
VN:F [1.9.22_1171]
Rating: 0.0/5 (0 votes cast)

بخش اول این مقاله را می توانید در اینجا بخوانید.

 

تروی‌هند، سازمان خصوصی سازی

برای تبدیل اقتصاد شرق آلمان از یک اقتصاد دولتی با مدیریت کاملاً متمرکز به یک اقتصاد خصوصی و رقابت‌پذیر قانون ویژه‌ای تصویب شده و نهادی تحت عنوان تروی‌هندانشتالت که اغلب به نام تروی‌هند شناخته می‌شد تأسیس شد.  تروی‌هند نهادی بود تابع وزارت دارایی و اقتصاد و پاسخگو به سازمان حسابرسی  و به عنوان یک نهاد عمومی مسئولیت بالفعل در قبال ناکامی بنگاههای اقتصادی زیرنظر خود داشت. تروی‌هند وظیفه داشت  که به خصوصی‌سازی پرداخته و در عین حال به حمایت از تدابیر بازسازی که برای رقابتی شدن اتخاذ می‌شود توجه ویژه نشان دهد.

به این منظور تروی‌هند می بایست ساختارهای بنگاهها را می‌شکست  تا بنگاههای رقابت‌پذیر پدید آورد و ایجاد ساختار اقتصادی کارآمد را تشویق کند. تروی‌هند با تجزیه واحدهای بزرگ صنعتی به واحدهای کوچک و متوسط کوشید تا یک طبقه متوسط صنعتی هم به وجود آورد. بند ۷ قانون تروی‌هند همچنین مقرر می کرد که خصوصی‌سازی به شیوه غیرمتمرکز و از طریق دفتر مرکزی برلین و ۱۵ شعبه آن به اجرا درآید . پس از مدتی دفاتر ناحیه‌ای تأسیس شدند که با تک تک مراکز ناحیه‌های جمهوری دموکراتیک آلمان سابق مطابقت داشتند. دفاتر ناحیه‌ها مسئول تمام بنگاههای هر ناحیه بودند که کمتر از ۱۵۰۰ شاغل داشتند. هر دفتر ناحیه‌ای سرپرستی ۲۰۰ تا ۳۰۰ بنگاه کوچک و متوسط را داشت .این دفاتر می توانستند مذاکره کنند، اعتبارات را تصویب کرده و تا حد معینی از لحاظ میزان سرمایه ضامن بنگاهها بشوند. اما تصمیم گیری درباره خصوصی‌سازی به عهده دفتر مرکزی برلین بود.

تروی‌هند آمیزه‌ای از یک نهاد اقتصادی و سیاسی بود . این آمیزه ناشی از حوزه قانونی وظایفی بود که بسیار مبهم تعریف شده بودند و اولویت‌ها ونحوه عملکرد، به تفسیر مدیریت خود تروی‌هند مربوط می‌شد.

خانم برویل، دومین رئیس تروی‌هند بعد از آنکه رئیس اول آن، آقای روهوِدردر آوریل ۱۹۹۱ به قتل رسید، به رهنمودهای اولیه وفادار ماند و اولویتهایی برای “خصوصی‌سازی سریع، نوسازی پیگیرانه، و تصفیه دقیق” تعیین کرد. خصوصی‌سازی پیش شرط موفقیت سیاست‌های دولت در مورد بازار کار تلقی می‌شد. با این حال خصوصی‌سازی مترادف با فروش هر چه سریع‌تر واحدهای صنعتی بدون اعتنا به جنبه‌های دیگر نبود و بازار کار و دیگر جنبه‌های اجتماعی نیز به حساب می‌آمد.

در هیأت امنای سازمان،  نمایندگان ذی‌نفعان مختلف حضور داشتند . در صورتی که نمایندگان اتحادیه‌های کارگری را هم سیاسی به حساب آوریم، از ۲۱ عضو، ۱۲ نفر زمینه سیاسی داشتند.

در ماه مارس ۱۹۹۱ به هدف فراهم آوردن دسترسی بهتر به تروی‌هند برای دولت‌های محلی، گروه‌های اجتماعی و مقامات محلی، برای دفاتر ۱۵ گانه ناحیه ای تروی‌هند شوراهای مشورتی ایجاد شد. ترکیب این شوراها از ناحیه ای به ناحیه دیگر کاملاً متفاوت بود. جدول زیر تعداد و درصد نمایندگان گروه‌های مختلف در شوراهای مشورتی را نشان می‌دهد.

 

 

مراحل خصوصی‌سازی

تجزیه کومبینات‌ها یا واحدهای صنعتی بزرگ یکی از فرآیندهایی بود که در بسیاری از موارد صورت پذیرفت. تجزیه افقی یا عمودی کاملاً متفاوت بود . جدا کردن هر واحد عملیاتی از درون کومبینات افقی نسبتاً ساده بود . در اینجا، بعضی از محلهای تولید صرفاً تعطیل می شدند، و بعضی دیگر که دورنمای خوبی داشتند به صورت واحد مستقلی درمی‌آمدند و خصوصی می‌شدند. کومبیناتهای عمودی را نمی شد به این راحتی تجزیه کرد و واحدهای مستقلی به وجود آورد . غیر از تجزیه عمودی و افقی کومبیناتها، نوعی تجزیه مکانی نیز برای کاهش هزینه های بالاسری صورت می گرفت. زمین، ساختمانها و انبارهایی که مطلقاً برای ادامه تولید در واحدهای تازه تشکیل شده ضروری نبودند به فروش می رفتند تا بنگاههای جدیدی تشکیل شوند. واحدهای مهم مانند تحقیق و فروش در بسیاری از موارد بی محابا از واحد تولید جدا شدند، که این به زیان نوسازی و تجاری شدن محصولات جدید بود. خدمات، حمل و نقل و واحدهای نگهداری، بعد از تجزیه از واحد تولید، دیگر نمی توانستند روی پای خود بایستند.

در اول ژوئیه ۱۹۹۰ نظام حقوقی آلمان غربی در آلمان شرقی جاری شد. در عین حال، همه بنگاهها توسط تروی‌هند از بدهیهای قدیمی شان پاک شدند و بسته به نوع فعالیت، سرمایه دریافت کردند . با همکاری بانک‌های مهم، بنگاههای اقتصادی با تضمین تروی‌هند، اعتبارات نقدینگی دریافت کردند. میزان اعتبار به ارزیابی ریسکها و امیدهای شرکت بستگی داشت. اعتبارات نقدینگی می‌بایست صرف‌هزینه های جاری مانند دستمزدها، انرژی و غیره شود تا بنگاهها زنده بمانند. هر بنگاه می بایست به تدوین ارزیابی امکانات نوسازی و ارائه پیشنهاد نیز بپردازد.

تروی‌هند بنگاه‌ها را با توجه به چشم اندازهای اقتصادی آینده، جایگاه‌شان در محیط اقتصاد کلان، جنبه های و زیرساختی، و همچنین جوانب سیاسی، طبقه بندی کرد . در نتیجه، روشن می‌شد که هر بنگاه باید تجدید ساختار خصوصی‌سازی یا منحل شود. تجدید ساختار فقط مرحله ای مقدماتی برای خصوصی‌سازی بعدی بود و خود هدف محسوب نمی شد.

 

چگونگی انتخاب خریدار

تروی‌هند از سرمایه‌گذار بالقوه می‌خواست که پیشنهادی ارائه دهد. پذیرفتن خریدار تنها به قیمت پیشنهادی بستگی نداشت بلکه به درستی پیشنهاد و اعتبار آن در تضمین اشتغال و سرمایه گذاریهای آینده نیز مربوط بود. اگر دو سرمایه گذار یک مؤسسه واحد را درخواست می‌کردند، تروی‌هند از سرمایه گذاری طرفداری می‌کرد که پیشنهادش معطوف به تداوم بنگاه اقتصادی و فعالیت اصلی آن باشد. البته این در صورتی بود که احتمال کاربری دیگری از آن بنگاه با سودآوری بهتر تقریباً منتفی باشد. تروی‌هند همه گروههای مختلفی را که خصوصی‌سازی بر آنها اثر می‌گذاشت به مذاکرات دعوت می کرد. یک نمونه اش، خصوصی‌سازی صنایع فولاد هنینگسدورف بود . گروه ایتالیایی ریوا، و کنسرسیومی از آلمان غربی متشکل از فولاد تیسن، صنایع فولاد بادیشه و شرکت سارلاند دو پیشنهادشان را ارائه دادند . خصوصی‌سازی در چنین ابعادی علاوه بر تروی‌هند به دولت محلی، دولت فدرال، کمیسیون اروپا  و نیز درخواست کنندگان، اتحادیه های کارگری و کمیته کارخانه ربط داشت . مذاکرات همه طرفها شش ماه طول کشید تا بالاخره گروه ریوا صاحب شرکت فولاد هنینگسدورف شد.

تروی‌هند قانوناً مجاز به انتخاب شیوه خصوصی‌سازی بود . تروی‌هند نیز در انتخاب روش انعطاف داشت. روش به نوع بنگاه، اندازه آن، محل آن و غیره بستگی داشت. به طور کلی برای واگذاری دو مدل مختلف وجود دارد : مدل مزایده و مدل مذاکره . در مزایده، شرکت باید به عموم یا عده محدودتری عرضه شود، و به بالاترین پیشنهاد فروخته شود . تروی‌هند از مدل مزایده استفاده نکرد، زیرا سرمایه گذاری و اشتغال آتی، ونه قیمت، مهم ترین معیارها برای سرگرفتن معامله بودند . در مدل مذاکره، شرکت به عموم یا در بیشتر موارد به خریداران گزینش شده‌ای عرضه می شود. تروی‌هند عمدتاً در مورد بنگاههای بسیار بزرگ همچون صنایع کشتی سازی، فولاد و آهن و صنایع شیمیایی عرضه به خریداران برگزیده را در پیش گرفت. در این صنایع، سرمایه‌گذاران بالقوه زیاد نیستند. تروی‌هند در مذاکره با خریداران برگزیده با سه مسأله عمده روبه‌رو بود. نخست، متقاضی اغلب اطلاعات کامل تری درباره آن صنعت، بنگاه، و بازار خاص آن محصول ، در اختیار داشت، و لذا در جریان مذاکرات قوی‌تر از تروی‌هند بود. دیگر آن که تروی‌هند در معرض این انتقاد قرار می‌گرفت که در جریان مذاکرات به قدر کافی شفافیت نداشته و همچنین در مورد معیارهایی که تعیین کننده رد یا قبول این یا آن خریدار باشد صراحت ندارد. در نهایت نیز همیشه علیه همه آنهایی که امکان خرید به آنها داده نشده تبعیض اعمال شده است.

 

فروش به مدیران داخل سازمان (MBI) و فروش به مدیران خارج سازمان (MBO)

بند ۱۲ از ماده ۲ قانون تروی‌هند به اعضای کمیته کارخانه و مدیران حق برخورداری از بخشی از کومبینات را می‌داد که به قانون “فروش به مدیران” معروف شد.

وقتی سرمایه گذاران مختلفی به یک پروژه توجه نشان می دادند و همه متقاضیان پیشنهادهای قابل قبولی برای ادامه کار بنگاه ارائه می کردند، تروی‌هند معمولاٌ به متقاضیان درون بنگاه اولویت می‌داد. در بیشتر موارد، انگیزه مدیران یا کارکنان برای خریدن بنگاه خود اطمینان یافتن از ادامه شغل‌شان بود. خصوصی‌سازی از طریق فروش به مدیران تابع روش مشخصی بود. برای اجتناب از این ریسک که مدیریت قبلی به عمد ارزش شرکت را کمتر جلوه دهد، تروی‌هند حسابداری نصب می‌کرد که گزارشش مبنای قیمت قرار می‌گرفت. وقتی در مورد گروهی از خریداران توافق می شد، تروی‌هند به آنها فرصت پرداخت می‌داد.

یک مسأله عمده در خصوصی سازی از طریق فروش به مدیران این بود که مدیران سابق شرکتها از لحاظ سیاسی تحت تأثیر رژیم کمونیستی بودند . در این موارد، کارکنان از تداوم مدیریت سرپرستان راضی نبودند و محیط فعالیت از همان آغاز خراب می شد. تروی‌هند به بررسی این موضوع می‌پرداخت که آیا کارکنان طرفدار خصوصی‌سازی از طریق فروش به مدیران هستند یا نه، ولی تروی‌هند نمی توانست دیدگاه سیاسی مدیران سابق بنگاهها را کنترل کند. یک مسئله دیگر، در مورد فروش به مدیران وجود این ریسک بود که مدیران آلمان شرقی تجربه خیلی محدودی در مورد اقتصاد بازار داشتند و سرمایه آنها نیز اندک بود، و ممکن بود شرکت به دردسر بیفتد . یک راه مقابله با این ریسک‌، تلفیق فروش به مدیران داخل و خارج بود . در این موارد، مدیران درون و بیرون شرکت، سهام می خریدند.

بررسی‌های وزارت امور اقتصادی نشان داد که ۹۳ درصد واگذاری‌ها از طریق فروش به مدیران داخل و خارج بوده است. بزرگترین بخش با ۸۳ درصد مربوط به فروش به مدیران همان شرکت بود. ۱۴ درصد موارد تلفیقی از مدیران شرکت و مدیران خارج از شرکت بود. فقط ۳ درصد بنگاه‌ها تماماً توسط مدیران خارج از شرکت خریداری شده بودند. ۷۴ درصد مدیران خارج از شرکت هم مدیران آلمان غربی بودند. تروی‌هند ترجیح می‌داد از این شکل خصوصی‌سازی حمایت کند . در عین حال، تروی‌هند کمک مالی برای این متقاضیان اختصاص می‌داد تا مشاوران مالیاتی، حسابداران و مشاوران مدیریت به تنظیم برنامه کارآفرینی صحیحی بپردازند . طبق بررسی وزارت امور اقتصادی آلمان، ۴۰ درصد تیمهای تشکیل شده از مدیران برای خرید شرکت‌ها عقیده داشتند که تروی‌هند بسیار همکاری کرده است، ۳۸ درصد با مسائل مهمی مواجه نبودند، و ۲۲ درصد از رفتار تروی‌هند ناراضی بودند و از تروی‌هند به خاطر توصیه ناکافی اش در مورد مسائل مالی شکایت داشتند.

نتیجه کلی این نوع خصوصی‌سازی مثبت بود، طبق همانب ررسی، تا مارس ۱۹۹۳، ۷۴ درصد کل بنگاهها راضی بودند، ۱۰ درصد در وضعیت اقتصادی بحرانی به سر می بردند و ۵ درصد هم ورشکسته شدند.

 

مشارکت تضامنی محدود مدیران

در سال ۱۹۹۱ ریاست و معاونت تروی‌هند برای برخی از شرکت‌هایی که تا آن روز خصوصی نشده بودند اما چشم‌انداز خوبی برای ادامه فعالیت آن‌ها وجود داشت مدل مشارکت تضامنی محدود مدیران را پیشنهاد کردند. این مدل برای شرکت‌هایی بود که امکان خصوصی‌سازی فوری در مورد آن‌ها وجود نداشت.  بر مبنای این مدل گروهی از مدیران بخش خصوصی و خود تروی‌هند مدیریت سازمان را به عهده گرفته و در سود آتی آن سازمان شریک می‌شدند. ایده اصلی در مشارکتهای تضامنی مدیریت، همان تلفیق انگیزه‌های سودبری سیستم بازارخصوصی با مالکیت عمومی بود. مشارکت تضامنی مدیریت باید طرح سالانه ای ارائه می‌کرد که تروی‌هند به آن رسیدگی کند. بعد از قبول طرح، مشارکت‌های تضامنی تا حدود زیادی استقلال داشتند. با وجود این، تروی‌هند حق تصویب تصفیه یا خصوصی‌سازی بنگاه یا بخش‌هایی از آن را برای خود محفوظ نگه می‌داشت.

این انتقاد به این مدل وارد بود که ضمن این که ابزار اقتصاد بازار آزاد است، می‌کوشد سیاست دولت را در قبال صنعت و نیروی کار اجرا کنند. بسیاری از شرکتهای آلمان غربی شکایت داشتند که در مقابل رقبای آلمان شرقی عدم مزیت دارند، زیرا باید بدون سوبسیدهای دولتی از آثار رکود به سلامت عبور کنند. این شکایت موجه بود زیرا شرکتهای آلمان غربی نهایتاً منبع انتقال پرداختها و بودجه دولت بودند.

 

درس‌هایی از خصوصی‌سازی اقتصاد آلمان شرقی:

آشا گوپتا (۱۹۹۸) در گزارشی که برای انستیتوی آلمانی اقتصاد جهان تهیه کرده است به استخراج درس‌هایی از این مورد منحصر به فرد خصوصی‌سازی پرداخته است که شاید مرور برخی از آن‌ها مفید باشد:

۱- خصوصی‌سازی در آلمان شرقی مورد منحصر به فردی از تبدیل تمامی یک اقتصاد است اما نباید فراموش کنیم که اقتصاد آلمان شرقی تنها یک ششم اقتصاد آلمان غربی بوده است. پیش از اتحاد، شاغلین آلمان شرقی تنها ۲۲% و درآمد آلمان شرقی تنها ۱۱% مجموع دو اقتصاد بوده است.

۲- همیشه بهتر است که یک نهاد مستقل وظیفه خصوصی‌سازی را برعهده بگیرد. این روش بر روی نیرو، رهبری، سرعت و اعتبار کل فرآیند تأثیر مثبت دارد. اما باید مراقب بود تا این نهاد از دخالت‌های سیاسی به دور بماند. تجربه خصوصی‌سازی در آلمان شرقی به روشنی نشان داد که نهاد عامل خصوصی‌سازی از فشارهای سیاسی و منطقه‌ای به دور نخواهد ماند.

۳- مشخص و ثابت کردن اهداف خصوصی‌سازی با ادبیات روشن و صریح، قابل توصیه است. اهداف چندگانه نیازمند ابزارهای چندگانه است. اهداف اقتصادی و اجتماعی باید به روشنی مشخص شده و به نهادهای مجزایی سپرده شوند. این امر می‌تواند به حصول حقانیت و حمایت عمومی ضروری در یک چارچوب دموکراتیک یاری رساند. تلاش هوشیارانه و نظام‌مندی باید برای آگاه‌سازی مردم از جنبه‌های مثبت و منفی خصوصی‌سازی در ساختار اجتماعی-اقتصادی مدنظر قرار گردد. نامفید بودن دور زدن افکار عمومی درباره این جنبه‌ها قابل اثبات است.

۴- تلاش برای درک دلایل خصوصی‌سازی در چارچوب ملی بی فایده است. پویایی‌های خصوصی‌سازی در زمینه بین‌المللی بهتر درک می‌شود. کشورهای مختلف ممکن است به مشکلات متفاوت پاسخ‌های مختلفی بدهند و نتایج ممکن است تنها به دلیل تصادف در ظاهر یکسان باشد. ممکن است عواملی مشترک، تغییرات سیاسی و اقتصادی معینی به بار بیاورد اما کشورهای مختلف ممکن است برخورد مشابهی با این تغییرات نداشته باشند. همچنین ممکن است کشورهای مختلف هنگامی که سعی می‌کند با تعامل با کشورهای دیگر سیاست‌ها مشابهی را اتخاذ کنند، به مشکلات مشابهی هم برخورد کنند یا نکنند.

۵- بدون تردید وسعت خصوصی‌سازی در یک کشور خاص بر مبنای شرایط سیاسی-اجتماعی، فرهنگ سیاسی و تجربه مدیریتی آن کشور تعیین می‌شود. در کشورهایی که بخش خصوصی از حقانیت بالایی برخوردار است، کاهش نقش دولت ممکن است آسان‌تر باشد اما در کشورهایی که به نام عدالت اجتماعی بر نقش بازتوزیع کننده دولت تأکید می‌شود، کاهش دخالت دولت آسان نخواهد بود.

 

منابع:

Czada, Roland, (2000), The Treuhandanstalt and the Transition from Socialism to Capitalism. In: Wright, Vincent und Luisa Perrotti (Eds.), Privatization And Public Policy. The International Library of Comparative Public Policy 13 (Vol. 2). Cheltenham: Edward Elgar, pp. 93-117

Economic history of the German reunification. (n.d.). In Wikipedia. Retrieved September 14, 2012, fromhttp://en.wikipedia.org/wiki/Economic_history_of_the_German_reunification

Ghaussy, Ghanie A. and Wolf Schafer (ed.) (1993). The Economics of German Unification. London and New York, p 19

Gupta, Asha (1998), Privatization in East Germany: Can the Treuhandanstalt provide a model?, Kiel Working Papers, No. 849,http://hdl.handle.net/10419/47162

 

 

گابریل ایسا، (۱۹۹۵)، تروی، هندانشتالت: برنامه خصوصی‌سازی در آلمان، ترجمه علی فاطمی، سازمان خصوصی‌سازی، وزارت امور اقتصادی و دارایی.

 

 


نظرات شما

 

نظر شما چیست؟